國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施

《中華人民共和國行政處罰法》的通知

國發(fā)〔2021〕26號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）已經(jīng)十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過。為進一步貫徹實施行政處罰法，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識貫徹實施行政處罰法的重要意義

行政處罰法是規(guī)范政府行為的一部重要。貫徹實施好新修訂的行政處罰法，對推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，加快法治政府建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。新修訂的行政處罰法體現(xiàn)和鞏固了近年來行政執(zhí)法領(lǐng)域取得的重大改革成果，回應(yīng)了當(dāng)前的執(zhí)法實踐需要，明確了行政處罰的定義，擴充了行政處罰種類，完善了行政處罰程序，強化了行政執(zhí)法責(zé)任。各地區(qū)、各部門要從深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，加快建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的高度，充分認識新修訂的行政處罰法施行的重要意義，采取有效措施，作出具體部署，扎實做好貫徹實施工作。

二、加強學(xué)習(xí)、和宣傳工作

（一）開展制度化規(guī)范化常態(tài)化培訓(xùn)。行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭認真學(xué)習(xí)行政處罰法，深刻領(lǐng)會精神實質(zhì)和內(nèi)在要求，做到依法行政并自覺接受監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要將行政處罰法納入行政執(zhí)法培訓(xùn)內(nèi)容，作為行政執(zhí)法人員的必修課，使行政執(zhí)法人員全面理解和準確掌握行政處罰法的規(guī)定，依法全面正確履行行政處罰職能。各地區(qū)、各部門要于2022年6月前通過多種形式完成對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，并持續(xù)做好新上崗行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作。

（二）加大宣傳力度。各地區(qū)、各部門要將行政處罰法宣傳納入本地區(qū)、本部門的“八五”普法規(guī)劃，面向社會廣泛開展宣傳，增強全民法治觀念，提高全民守法意識，引導(dǎo)各方面監(jiān)督行政處罰行為、維護自身合法權(quán)益。要按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的要求，落實有關(guān)屬地管理責(zé)任和部門主體責(zé)任，深入開展行政執(zhí)法人員、行政復(fù)議人員等以案釋法活動。

三、依法規(guī)范行政處罰的設(shè)定

（三）加強立法釋法有關(guān)工作。起草法律、法規(guī)、規(guī)章草案時，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式實施懲戒的，要依法設(shè)定行政處罰，不得以其他行政管理措施的名義變相設(shè)定，規(guī)避行政處罰設(shè)定的要求。對上位法設(shè)定的行政處罰作出具體規(guī)定的，不得通過增減違反行政管理秩序的行為和行政處罰種類、在法定幅度之外調(diào)整罰款上下限等方式層層加碼或者“立法放水”。對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭議的，要依法及時予以解釋答復(fù)或者提請有權(quán)機關(guān)解釋答復(fù)。

（四）依法合理設(shè)定罰款數(shù)額。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以按照國務(wù)院規(guī)定的限額設(shè)定一定數(shù)額的罰款。部門規(guī)章設(shè)定罰款，要堅持過罰相當(dāng)，罰款數(shù)額要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，該嚴的要嚴，該輕的要輕。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出罰款規(guī)定的，部門規(guī)章必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設(shè)定罰款的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元，且不得超過法律、行政法規(guī)對相似違法行為的罰款數(shù)額，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過20萬元；超過上述限額的，要報國務(wù)院批準。上述情況下，部門規(guī)章實施一定時間后，需要繼續(xù)實施其所設(shè)定的罰款且需要上升為法律、行政法規(guī)的，有關(guān)部門要及時報請國務(wù)院提請全國人大及其常委會制定法律，或者提請國務(wù)院制定行政法規(guī)。本通知印發(fā)后，修改部門規(guī)章時，要結(jié)合實際研究調(diào)整罰款數(shù)額的必要性，該降低的要降低，確需提高的要嚴格依照法定程序在限額范圍內(nèi)提高。地方政府規(guī)章設(shè)定罰款的限額，依法由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會規(guī)定。

（五）強化定期評估和合法性審核。國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門要認真落實行政處罰定期評估制度，結(jié)合立法計劃規(guī)劃每5年分類、分批組織一次評估。對評估發(fā)現(xiàn)有不符合上位法規(guī)定、不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、明顯過罰不當(dāng)、缺乏針對性和實用性等情形的行政處罰規(guī)定，要及時按照立法權(quán)限和程序自行或者建議有權(quán)機關(guān)予以修改、廢止。要加強行政規(guī)范性文件合法性審核，行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰；違法規(guī)定行政處罰的，相關(guān)規(guī)定一律無效，不得作為行政處罰依據(jù)。

四、進一步規(guī)范行政處罰的實施

（六）依法全面正確履行行政處罰職能。行政機關(guān)要堅持執(zhí)法為民，通過行政處罰預(yù)防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，不得違法實施行政處罰，不得為了處罰而處罰，堅決杜絕逐利執(zhí)法，嚴禁下達罰沒指標。財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監(jiān)督，會同司法行政等部門按規(guī)定開展專項監(jiān)督檢查。要持續(xù)規(guī)范行政處罰行為，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化，堅決避免運動式執(zhí)法等執(zhí)法亂象。

（七）細化管轄、立案、聽證、執(zhí)行等程序制度。各地區(qū)、各部門要嚴格遵守法定程序，結(jié)合實際制定、修改行政處罰配套制度，確保行政處罰法的有關(guān)程序要求落到實處。要進一步完善地域管轄、職能管轄等規(guī)定，建立健全管轄爭議解決機制。兩個以上行政機關(guān)屬于同一主管部門，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，由共同的上一級主管部門指定管轄；兩個以上行政機關(guān)屬于不同主管部門，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，司法行政部門要會同有關(guān)單位進行協(xié)調(diào)，在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下做好指定管轄工作。要建立健全立案制度、完善立案標準，對違反行政管理秩序的行為，按規(guī)定及時立案并嚴格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。確需通過立法對辦案期限作出特別規(guī)定的，要符合有利于及時查清案件事實、盡快糾正違法行為、迅速恢復(fù)正常行政管理秩序的要求。要建立健全行政處罰聽證程序規(guī)則，細化聽證范圍和流程，嚴格落實根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定的規(guī)定。要逐步提高送達地址確認書的利用率，細化電子送達工作流程，大力推進通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款，加強信息安全保障和技術(shù)支撐。

（八）規(guī)范電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置和使用。行政機關(guān)設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備要確保符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，嚴禁違法要求當(dāng)事人承擔(dān)或者分攤設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的費用，嚴禁交由市場主體設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備并由市場主體直接或者間接收取罰款。除有證據(jù)證明當(dāng)事人存在破壞或者惡意干擾電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、偽造或者篡改數(shù)據(jù)等過錯的，不得因設(shè)備不正常運行給予其行政處罰。要定期對利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取證的行政處罰決定進行數(shù)據(jù)分析；對同一區(qū)域內(nèi)的高頻違法行為，要綜合分析研判原因，推動源頭治理，需要改進行政管理行為的，及時采取相應(yīng)措施，杜絕以罰代管。要嚴格限制電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集信息的使用范圍，不得泄露或者向他人非法提供。

（九）堅持行政處罰寬嚴相濟。各地區(qū)、各部門要全面推行行政裁量基準制度，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，確保過罰相當(dāng)，防止畸輕畸重。行政機關(guān)不得在未查明違法事實的情況下，對一定區(qū)域、領(lǐng)域的公民、法人或者其他組織“一刀切”實施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰。各地區(qū)、各部門要按照國務(wù)院關(guān)于復(fù)制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗的要求，全面落實“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定，根據(jù)實際制定發(fā)布多個領(lǐng)域的包容免罰清單；對當(dāng)事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書等方式教育、引導(dǎo)、督促其自覺守法。要加大食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、保障等關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為依法快速、從重處罰時，也要依法合理保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（十）健全法律責(zé)任銜接機制。各地區(qū)、各部門要細化責(zé)令退賠違法所得制度，依法合理保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益；當(dāng)事人主動退賠，消除或者減輕違法行為危害后果的，依法予以從輕或者減輕行政處罰。要全面貫徹落實《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，加強行政機關(guān)和司法機關(guān)協(xié)調(diào)配合，按規(guī)定暢通案件移送渠道，完善案件移送標準和證據(jù)認定保全、信息共享、工作協(xié)助等機制，統(tǒng)籌解決涉案物品歸口處置和檢驗鑒定等問題。積極推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺建設(shè)。對有案不移等，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

五、持續(xù)改革行政處罰體制機制

（十一）縱深推進綜合行政執(zhí)法體制改革。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進綜合行政執(zhí)法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開本地區(qū)綜合行政執(zhí)法事項清單。有條件的地區(qū)可以在統(tǒng)籌考慮綜合性、專業(yè)性以及防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥探索開展更大范圍、更多領(lǐng)域集中行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)。建立健全綜合行政執(zhí)法機關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門、其他行政機關(guān)行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享、協(xié)作配合工作機制。同時實施相對集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)的，要建立健全相關(guān)制度機制，確保有序銜接，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。

（十二）積極穩(wěn)妥賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施行政處罰。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采取授權(quán)、委托、相對集中行政處罰權(quán)等方式向能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處賦權(quán)，要注重聽取基層意見，關(guān)注基層需求，積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理下放行政處罰權(quán)，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督；要定期組織評估，需要調(diào)整的及時調(diào)整。有關(guān)市、縣級人民政府及其部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰工作的組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全評議考核等配套制度，持續(xù)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，研究解決實際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要不斷加強執(zhí)法能力建設(shè)，依法實施行政處罰。

（十三）規(guī)范委托行政處罰。委托行政處罰要有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，嚴格依法采用書面委托形式，委托行政機關(guān)和受委托組織要將委托書向社會公布。對已經(jīng)委托行政處罰，但是不符合行政處罰法要求的，要及時清理；不符合書面委托規(guī)定、確需繼續(xù)實施的，要依法及時完善相關(guān)手續(xù)。委托行政機關(guān)要向本級人民政府或者實行垂直管理的上級行政機關(guān)備案委托書，司法行政等部門要加強指導(dǎo)、監(jiān)督。

（十四）提升行政執(zhí)法合力。逐步完善聯(lián)合執(zhí)法機制，復(fù)制推廣“綜合查一次”經(jīng)驗，探索推行多個行政機關(guān)同一時間、針對同一執(zhí)法對象開展聯(lián)合檢查、調(diào)查，防止執(zhí)法擾民。要健全行政處罰協(xié)助制度，明確協(xié)助的實施主體、時限要求、工作程序等內(nèi)容。對其他行政機關(guān)請求協(xié)助、屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的事項，要積極履行協(xié)助職責(zé)，不得無故拒絕、拖延；無正當(dāng)理由拒絕、拖延的，由上級行政機關(guān)責(zé)令改正，對相關(guān)責(zé)任人員依法依規(guī)予以處理。要綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，先行推進高頻行政處罰事項協(xié)助，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結(jié)果互認。有關(guān)地區(qū)可積極探索跨區(qū)域執(zhí)法一體化合作的制度機制，建立健全行政處罰預(yù)警通報機制，完善管轄、調(diào)查、執(zhí)行等方面的制度機制，為全國提供可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。

六、加強對實施行政處罰的監(jiān)督

（十五）強化行政執(zhí)法監(jiān)督。要加快建設(shè)省市縣鄉(xiāng)四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強化全方位、全流程監(jiān)督，提升行政執(zhí)法質(zhì)量。要完善執(zhí)法人員資格管理、執(zhí)法行為動態(tài)監(jiān)測、行政處罰案卷評查、重大問題調(diào)查督辦、責(zé)任追究等制度機制，更新行政處罰文書格式文本，完善辦案信息系統(tǒng)，加大對行政處罰的層級監(jiān)督力度，切實整治有案不立、有案不移、久查不結(jié)、過罰不當(dāng)、怠于執(zhí)行等頑瘴痼疾，發(fā)現(xiàn)問題及時整改；對行政處罰實施過程中出現(xiàn)的同類問題，及時研究規(guī)范。要完善評議考核、統(tǒng)計分析制度，不得以處罰數(shù)量、罰沒數(shù)額等指標作為主要考核依據(jù)。要綜合評估行政處罰對維護經(jīng)濟社會秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，提高政府管理效能的作用，探索建立行政處罰績效評估制度。各級人民政府要不斷加強行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督隊伍建設(shè)，確保力量配備、工作條件、能力水平與工作任務(wù)相適應(yīng)。

各地區(qū)、各部門要把貫徹實施好新修訂的行政處罰法作為當(dāng)前和今后一段時期加快建設(shè)法治政府的重要抓手，切實加強和改進相關(guān)行政立法，規(guī)范行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高依法行政的能力和水平。要梳理總結(jié)貫徹實施行政處罰法的經(jīng)驗做法，及時將重要情況和問題報送司法部。司法部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督，指導(dǎo)各地區(qū)、各部門抓好貫徹實施工作，組織開展行政處罰法貫徹實施情況檢查，重大情況及時報國務(wù)院。此前發(fā)布的國務(wù)院文件有關(guān)規(guī)定與本通知不一致的，以本通知為準。

                                                                         國務(wù)院

                                                                  2021年11月15日